第十六章 政府税收与支出

一个民族的精神风貌，文化水平，社会结构以及政策可能塑造的行为方式，所有这些甚至更多，都记录在它的财政史上。那些明白怎样读懂这个历史所蕴含的信息的人们，比从其他任何地方都能更清醒的预感到震撼世界的惊雷。————约瑟夫•熊彼特

历史已经证明，市场绝不可能独自有效地运行，一个有效地的市场一定需要警察部门，独立司法体系，监管机制，各种学校，公共卫生系统等等。要在私人行为和政府活动之间划上一条精确的界限非常困难。

本章考察发达工业化经济中政府的的作用，市场经济中经济政策的合适目标以及实现这些目标的工具，研究政府的税收和支出。后续章节将考察政府用以增进积极竞争的工具，环境保护，以及与贫困斗争的诸多问题。

A政府对经济的控制

市场不能自动解决改善公众健康，动员军队，保护环境，增进教育，减少失业等问题，只有政府改变其税收，支出或管制政策时，这些目标才有可能实现。

通过对财政政策的考查，我们可以听到世界历史的惊雷，因为税收政策和预算政策是社会变革的有力工具。

183 政府的政策工具

政府影响私人经济生活的三个工具：

税收

减少了私人收入，从而减少了私人支出，同时为公共支出提供来源。税收还对某些经济活动（如吸烟）征收重税对其进行抑制，对那些需要扶持的活动征收较少的税，甚至进行补贴。

支出

在公共领域（交通，安全，教育等）的支出，以及为个人提供资源的转移支付（社会保障，医疗保险等）

管制

用以指导人们从事或减少某些活动。如：对污染的限制等。

政府规模的变动趋势

一个世纪以来，所有工业化经济体的国民收入和产出都一直在提高，在每一个紧急时刻（萧条，战争，严重污染等）政府的活动范围都会扩张，但危机之后，政府的收入也没有回落到原来水平。

每一项新的支出和税收计划在开始都遭到严厉的反对，但20世纪中，政府收支都在增长，无论派别的政客，都把社会保障体系视为代际“社会契约”的一部分。

高收入国家的税收和支出占GDP份额比低收入国家要大，各国之间的状况相差很大，但一般的说，教育和医疗是政府支出的最大部分。

政府管制的发展

19世纪，放任自由的美国社会促进了经济大发展，也带来种族歧视等严重问题，19世纪90年代开始，美国开始放弃“管的最少的政府统治最好”的教条。

美国政府通过管理价格，设立标准，打击垄断，控制污染以及对食品安全等严格的社会管制来扩大对经济的控制。虽然此后政府的管制有所放松，但已经无法回到自由放任的时代，历史是无法逆转的。

184政府的职能

政府的四个职能：提高经济效率；减少经济不公平；通过宏观经济政策稳定经济；执行国际经济政策。

提高经济效率

政府的核心经济目标是帮助社会按其意愿配置资源。

“看不见的手”的局限

所有商品必须由完全竞争的厂商有效率的生产出来，并可以分为许多独立的部分供不同的个人消费，而且没有外部性问题，消费者和厂商必须对商品的价格和特征有充分的信息。

即使在这种理想情况下，也需要政府发挥作用以促进劳动分工，保障契约的履行等。

不能避免的相互依赖

在人类社会中，上述的理想条件都受到不同程度的破坏：生产单位过大无法形成完全竞争，不受管制的工厂造成外部污染，等等。

政府往往用自己的工具以矫正这些“市场不灵”：

1完全竞争的破坏——反托拉斯法案等进行管制

2外部性和公共品——控制有害外部性，资助有益外部性

3不完全信息——设立标准，管制监督，向市场收集和提供有关信息

减少经济不公平

即使“看不见的手”可以充分发挥作用，也会带来收入分配的不公平问题。在自由放任经济下，贫富取决于他们的出生地，继承的财富，才智和努力程度，发现石油的运气，乃至性别和肤色。对于有些人来说，无管制竞争带来的收入分配，就如同丛林中的动物依靠暴力捕获食物的达尔文式分配一样，充满随意性。

在最贫困的社会中，境况稍好的没有力量帮助不幸的人，但随着社会变得富裕，就能有更多的资源为穷人提供服务。

收入再分配一般是通过税收和支出政策来进行的（如转移支付计划），有时管制也起到一定作用：儿童不会因为父母经济状况不佳而挨饿；穷人不会因为无法支付医疗费用而死去；年轻人应该接受免费的公众教育；老人应有最低水平以上的收入以度过余生。

随着税收负担的增加，预算赤字的上升，以及计划本身成本的上升，再分配计划往往会受到削减。

通过宏观经济政策稳定经济

早期的资本主义经常发生金融恐慌，通货膨胀和经济萧条，政府有义务正确运用货币政策与财政政策，严管金融体系，以制止危机的发生，熨平经济的周期性波动，防止大规模失业和通货膨胀。

执行国际经济政策

1减少贸易壁垒

2执行援助计划

3协调宏观经济政策

4保护全球环境

185 公共选择理论

政府往往也会做出错误的决定，或者把计划进行的非常糟糕，如同垄断和污染等“市场不灵”一样，也会出现干预导致浪费或分配不公等“政府失灵”。这些问题属于公共选择理论（研究政府决策方式的经济学和政治学）的范畴。这种理论考察不同选举机制的运作方式，指出没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为一种社会选择，研究种种“政府不灵”的情况。

研究政治的经济学

约瑟夫•熊彼特在《资本主义，社会主义和民主》中开创了公共选择理论，安东尼•唐斯的研究提出，政治家是为了重新当选而提出某些经济政策的；当个人影响选举结果的可能性很小时，参与选举本身也是一种不合理的行为。詹姆斯•布坎南对权力制衡机制进行了论证，并认为政治决策中的一致同意原则不会强迫任何人，因为不会增加任何外部成本。

B政府支出

在政府支出领域最能看出政府作用的变化。

185财政联邦制

美国公民面对的是三个级别的政府：联邦政府，州政府和地方政府。这种财政责任在各级政府间划分的模式叫做财政联邦制。整体上来说，联邦政府负责与全国有关的活动：支付国防，太空探索和外交事务的费用；州政府负责修建公路，管理大学，并实行福利计划；地方政府负责儿童教育，街道治安和城市卫生等。

在20世纪以前，地方政府是最重要的，直到近年，联邦政府才发挥主导作用。联邦政府用烟酒销售税，进口关税和所得税维持国防，支付债务利息，公共项目融资，社会保险和医疗保健等领域。

经济学家强调，支出决策应按照政府计划的外溢效应在各级政府间分配，总的说来，地方政府负责地方公共品，联邦政府负责全国性公共品，而全球性公共品则需要各国政府的合作。

有效的财政联邦制会考虑公共项目的效益溢出行政边界的途径。最有效的对策是配置税收和支出以便让项目受益者提供税金和权衡利弊。

联邦支出

美国政府是世界上最大的企业，其财务数据都是天文数字。过去20多年中，政府支出增长最多的是福利计划。

州政府和地方政府的开支

最大的部分是教育，近年来，增长最快的是卫生保健和监狱费用。

186 文化和技术影响

政府计划的影响还包括：修建高速公路降低运输成本；加速城市拓展和郊区繁荣；使电子工业，计算机工业和飞机制造业，互联网（最初为研究在核战争中继续有效运行的通信网络而建立）迅猛发展；基础科技与医疗，航天，新兴生物技术等方面的研发，

C 税收的经济学问题

税是我们为文明社会所支付的代价。

政府必须为计划拨款，这些资金主要来自于税收，任何短缺都需要通过向公众借款来弥补，这些缺口形成财政赤字。

在经济学中，我们有必要揭开货币流通的面纱，以理解实际资源的流动。

在税收造成的货币流动背后，政府实际需要的是经济中稀缺的土地，劳动和资本。

通过税收，政府实际上是在决定如何从公民和企业的手中取得资源以用于公众目的。通过税收所筹集的货币实际上只是一种载体，经由它才能将那些现实的经济资源由私人品转化为公共品。

187税收原则

受益原则和支付能力原则

两个有助于建立有效和公平的税收制度的原则：

受益原则

个人所缴纳的税额应和它们从政府计划中得到的利益成比例。

支付能力原则

纳税的数额应与其收入或财富相对应，财富或收入越多，所纳的税就应该越高。按支付能力原则设计的税收制度通常具有再分配性。

横向公平和纵向公平

横向公平指出，那些在实质上没有区别的人在税收上也不应该有差别。同样的收益（受益原则），同样的收入（支付能力原则），应该缴纳同样的税收。

纵向公平用来确定不同收入税平的纳税待遇。但这并不能为公正的解决问题提供指导。

横向公平指的是每个人都有权得到平等待遇的原则。纵向公平指的是，地位不同的人有权公平的享有不尽相同的待遇，

税收中的实用主义折中

现代税收体系是崇高的原则和实用主义政治间不那么令人舒服的折中。几个世纪前的法国财长写道：“征税就像从鹅身上拔毛，你要拔得最多，但又最好不要让鹅叫”

通常情况下，公共范服务的对象是不要求根据其收入或其他特性加以区别的团体，这种情况现代政府依靠的一般都是受益税。

累进税和累退税

不同于按照收入相同比例征收的比例税，在累进所得税下，高收入的家庭不仅要交纳更多的税，而且纳税占收入比例也更高。而累退税则使低收入家庭的纳税占收入的份额要高于高收入家庭。

税收是比例的，累进的还是累退的，取决于高收入者所纳税额占收入的比例是等于，大于还是小于低收入者所纳税额占其收入的比例。

直接税和间接税

间接税是对商品和服务征收的，所以是间接的对个人在征税。直接税是直接对企业和个人征收的。直接税的优点是更容易调整，以适应不同人的不同情况；间接税的优点是征收成本比较低，征管上也比较方便。

188 联邦税

个人所得税

所得税是直接税，最能体现支付能力原则。联邦所得税计算方式：收入减去某些费用和税收减免，得到应税收入，根据税率得到需要交纳税额。

美国的低收入家庭由于税收减免政策，得到了“负的所得税”，也即额外的政府的“转移支付”补贴。

有效税率或平均税率等于全部的税额除以全部收入，

边际税率是税收分析的核心概念，指的是新增的每1美元收入所增加征收的税款。对于理解税收的激励效应，边际税率可谓至关重要。人们所关心的是所发生的新增成本或新增收益。

二战中美国的边际收益曾经高达94%。

激进的税收改革：统一税

个人所得税变得日益复杂，充满漏洞和偏好。经济学家希望倡导一个更高效的税制：不但能扩大税基，而且能通过取消不必要的免税门槛来课征税收，并降低边际税率。

设立统一税的的要点包括：

1统一税的税基不是收入而是消费。对消费征税可以提高征税率。

2统一税可以将公司所得税和个人所得税整合在一起，从而切除美国税制中最为扭曲的一块。

3统一税几乎可以消除所有的税收漏洞和税收偏好。对老年人的医疗保健，自主住房和慈善捐款的补贴将一去不返。

4统一税为每个家庭提供2万美元的基本免税额。在此水平上实行19%的单一边际税率。

社会保险税

雇员根据其收入和过去社保税缴纳情况得到退休金，雇主和雇员各承担一半的缴纳工薪税。用类支持社会保险，用来提供公共养老金，医疗保健和伤残福利，由于这种税都有最终看得见的收益，所以含有受益税的成分。

公司税

公司所得税是对公司利润征收的税。由于同时对员工收入征税，造成对公司的双重征税。

消费税

消费税对商品和服务的购买环节而不是对收入征税，其理由是：人们应该为其所使用的东西而不是所生产的东西纳税。销售税和货物税都是累退的。

在美国之外被普遍采用的是增值税，增值税很像销售税，但它在生产的每一环节都征税。

消费税的倡导者认为，用消费税替代所得税，则国家的储蓄率就会上升。

189州和地方政府的税收

财产税

财产税主要对土地和建筑等不动产征收。城市十分依赖于财产税，州政府更多依赖销售税和所得税。

由于财产大约四分之一的价值来源于土地，所以财产税既有资本税因素，又有土地税因素。

为防止房屋价值和税收迅猛上涨，几乎一半的州对于财产税都有限制。

其他税收

州政府的其他税收大多和类似的联邦税有密切关系，大部分来自于对商品和服务征收的一般销售税。其他来自于其他的各项收入。

税收和销售

税收影响经济效率和收入分配两个方面。在税收政策中，主要涉及人们如何对不同的边际税率水平作出反应。

低税率

受供给学派经济学影响，里根总统推行的经济复兴计划，实行促使长期经济增长的低税率，致力于减少和解除联邦政府的管制，降低边际税率，扩大税基，减轻税负。这一财政计划也使得预算赤字和政府债务的大幅上涨。

高税率

由于工资变化的收入效应和替代效应是相反的，同时所得税是累进的，所以税率对于工作时间的影响并不明确。此外，对于“胜者全得”的活动征收重税，会减少那些过分拥挤领域的人才供给。

对劳动收入征税，会使得劳动的供给曲线向上移动（只有更高的税前工资才能使得税后工资和征税之前工资相同），在曲线的通常区域，均衡点的供给下降，在供给曲线向后弯曲时，均衡点的供给上升。

储蓄与投资

资源会流向税率相对较低的部门，如果对风险投资征税较高，投资者就更可能选择更为安全的投资。低效率不仅来自于高税收，还来自于税收在不同部门的差异。

效率和公平

拉姆塞税收原则认为政府应对那些供给和需求最没有价格弹性的投入和产出征收最重的税。其理论基础是：如果一种产品非常缺乏弹性，对它的征税对于生产和消费的影响将十分有限。在某些情况下，拉姆塞税收是以最小的经济效率损失增进收入的方法。

然而，经济和政治关心的并不只是效率，对土地租金和粮食征税可能是有效率的，但可能会不公平。

1990年，英国实行人头税，一次性的总付税，或是对每个人征收的固定税收。它不会导致无效率（除非有人离开英国以逃避税收），但由于是高度累退的，低收入者税收比例大大高于高收入者。在使当权11年的撒切尔政府倒台的过程中，对人头税的批评发挥了关键作用。这个例子说明：在税收和其他经济领域，效率和公平两者很难取舍。

对“害品”而非“益品”征税：绿色税

低效率的主要原因在于政府往往对那些“益品”（工作，投资等经济活动）征税，而挫伤了积极性，替代办法是对“害品”征税，如“罪恶税”，烟酒税等。

对污染等其他有害外部效应征收的税被称为绿色税，因为它们旨在保护环境，同时增加收入，如“二氧化碳税”等。

190棘手的税收归宿问题

我们不能假定那些向政府纳税的个人和企业就是这些税款的最终出资者。企业完全可以通过提高商品价格将税收转嫁到消费者身上。

税收转嫁关系到税收归宿。这个概念体现了税负被最终负担的方式，及其对价格，数量以及消费和生产构成的影响。

对涉及单一商品的税收归宿分析是直截了当的（弹性低的承担更多），当涉及整个经济时，分析会非常复杂，有时需要采用一般均衡的分析方法。

政府整体的税收和转移支付系统的财政归宿， 考查税收和支出计划对所有公民收入的影响，关心的是政府计划的总的累进或累退制度，通过在不同的群体之间分配的所有税收和转移支付来近似估计。

概念上来说，需要做的是：统计没有税收和转移支付时的收入；统计有税收和转移支付的收入；将两种情况的差额计为财政归宿。

联邦税收和转移支付的归宿（见P331图）

通过考察一生中的收入和税收，同时考虑税收制度的复杂性，研究表明：由最高收入到最低收入，税收一般都是累进的。最低收入接受转移支付，最高收入税率最高。而且，累进性（尤其是低收入群体）主要是源于转移支付而不是税收。

税收制度整体上对于收入分配几乎没有影响：所得税的累进影响被累退的税收如社会保障税，销售税，增值税所抵消。

最后的话

政府在经济上，一方面必须保卫边疆，稳定经济，管制污染，保护公民健康；另一方面，许多政策也体现了一种将收入从消费者手中转移到政治力量强大的利益集团手中的倾向。

经济学不能额简单否定政府的作用，能做的只是考察政府选择和市场选择的优势和劣势，并设计出某些机制（如绿色税）来弥补“看不见得手”的缺陷，使得这只手可以比在完全放任或无节制的官僚体制这两种极端条件下来得更有效率。