《置身事内：中国政府与经济发展》

兰小欢
170个笔记

第一章 地方政府的权力与事务

第一节 政府治理的特点

• 中国的五级政府管理体系：中央—省—市—县区—乡镇。这一体系从历史上的“中央—省—郡县”三级体系演变而来

• 

第二章 财税和政府行为

第一节 分税制改革

• 财政包干造成了“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低（图2-2）。不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。

• 994年的分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）

• 分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4。

• 改革之前，增值税（即产品税）是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。

• 公众所接触的信息和看到的现象，大都已经是博弈后的结果，而缺少社会阅历的学生容易把博弈结果错当成博弈过程

• 成功的政策背后是成功的协商和妥协

• 企业所得税是我国的第二大税种，2018年占全国税收收入的23%。

• 中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平

• 国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力

• 分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。

第二节 土地财政

• 分税制并没有改变地方政府以经济建设为中心的任务，却减少了其手头可支配的财政资源。

• 另一方面，地方可以增加预算外收入，其中最重要的就是围绕土地出让和开发所产生的“土地财政”

• 给定税率的情况下，想要增加税收收入，要么靠扩大税源，要么靠加强征管。

• 部分原因可以归结为加强了征管力度，但更重要的原因是扩大了税源

• 改革前，企业的大多数税收按隶属关系上缴，改革后则变成了在所在地上缴，这自然会刺激地方政府招商引资。

• 因为绝大多数税收征收自企业，且多在生产环节征收，所以地方政府重视企业而相对轻视民生，重视生产而相对轻视消费。

• 地方为争夺税收和大工业项目，不惜放松环保监督，损害了生态环境，推高了过剩产能。

• 而在那些财政压力较大的地区，工业污染水平也普遍较高。

• 我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅

• 所以国有土地的价值远远高于农地。

• 1998年发生了两件大事，城市土地的真正价值才开始显现。第一是单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕拉开

• 比如有些开发商趁着国有企业改革，拿到了企业出让的土地，再从城市规划部门取得开发许可，只需支付国家规定的少量土地出让金，就可以搞房地产开发。这是个转手就能发家致富的买卖，其中的腐败可想而知。

• 于是各地政府开始大量征收农民土地然后有偿转让，土地财政开始膨胀。

• 2010年达到地方公共预算收入的68%

• 2018年“土地财政”收入相当于地方公共预算收入的89%，是名副其实的“第二财政”。

• 地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓：一方面继续低价供应大量工业用地，招商引资；另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。

• 所以商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。因此“土地财政”的实质是“房地产财政”。

• 随着工业化和城市化的发展，大量新增人口涌入经济发达地区，而这些地方的住宅用地供给却不足，房价自然飞涨，带动地价飞涨，土地拍卖的天价“地王”频出。

• 所谓经济发展，无非就是提高资源使用效率，尽量做到“人尽其才，物尽其用”

• 在经济起步阶段，能利用的资源主要就是人力和土地。

• 与人力相比，土地更容易被资本化，将未来收益一股脑变成今天高升的地价，为地方政府所用

• 地方政府压低工业用地价格，因为工业对经济转型升级的带动作用强，能带来增值税和其他税收，还能创造就业。

• 虽说工业用地和商住用地都由地方政府垄断，但工业企业可以落地的地方很多，所以在招商引资竞争中地方政府很难抬高地价

• 商住用地则不同，主要服务本地居民，土地供应方的垄断力量更强，更容易抬高地价。

• 一些商铺大名鼎鼎，能为商场带来更大客流，那商场不仅可以免除它们的入门费，还可以降低分成，甚至可以倒贴（类似地方给企业的各种补贴）

• 土地的资本化运作，本质是把未来的收益抵押到今天去借钱，如果借来的钱投资质量很高，转化成了有价值的资产和未来更高的收入，那债务就不是大问题。但地方官员任期有限，难免会催生短视行为，寅吃卯粮，过度借债去搞大项目，搞“面子工程”，功是留在当代了，利是不是有千秋，就是下任领导的事了。如此一来，投资质量下降，收益不高，债务负担就越来越重

• 但在全国范围内，土地资源和建设用地分配却很难优化。地区间虽然搞竞争，但用地指标不能跨省流动到效率更高的地区

第三节 纵向不平衡与横向不平衡

• 基层政府一旦没钱，就会想办法增收，以保持正常运转。

• “农民真苦，农村真穷，农业真危险。”这个“三农问题”，就成了21世纪初政策和改革的焦点之一。

• 截至2011年，中央财政一共安排了3300亿元农村义务教育改革资金，为约1.3亿名农村义务教育阶段的学生免除了学杂费和教科书费

• “市压县，市刮县，市吃县”现象严重，城乡差距不断拉大。

• “乡财县管”和“省直管县”改革，实质上把我国五级的行政管理体制（中央—省—市—区县—乡镇）在财政管理体制上“拉平”了，变成了三级体制（中央—省—市县）

结语

• 

• 所以土地真正的力量还不在“土地财政”，而在以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金。“土地财政”一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就成了“土地金融”，能像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速扩张，也造就了地方政府越滚越多的债务，引发了一系列宏观经济问题

第三章 政府投融资与债务

• 老板平静地纠正他：“是10栋房哦，不是10套房哦，10栋房，一栋有7层。

• 土地本身并不值钱，值钱的是土地之上的经济活动

• 若土地只能用来种小麦，价值便有限，可若能吸引来工商企业和人才，价值想象的空间就会被打开，笨重的土地就会展现出无与伦比的优势：它不会移动也不会消失，天然适合做抵押，做各种资本交易的压舱标的，身价自然飙升。

• 地方政府还可以把与土地相关的未来收入资本化，去获取贷款和各类资金，将“土地财政”的规模成倍放大为“土地金融”。

第一节 城投公司与土地金融

• 我国政府不但拥有城市土地，也掌控着金融系统，自然会以各种方式参与实业投资，不可能置身事外

• 但实业投资不是买卖股票，不能随时退出，且投资过程往往不可逆：未能完成或未能正常运转的项目，前期的投入可能血本无归。

• 在很长一段时期内，中国GDP增长的主要动力来自投资，这种增长方式必然伴随着政府深度参与经济活动。这种方式是否有效率，取决于经济发展阶段

• 法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。(2)这类公司大都是国有独资企业，一般统称为“地方政府融资平台”

• 但这些公司的正式名称可不是“融资平台”，而大都有“建设投资”或“投资开发”等字样，突出自身的投资功能，因此也常被统称为“城投公司”

• 还有一些公司专门开发旅游景点，名称中一般有“旅游发展”字样

第二节 地方政府债务

• 政府不仅靠土地使用权转让收入支撑起了“土地财政”，还将未来的土地收益资本化，从银行和其他渠道借入了天量资金，利用“土地金融”的巨力，推动了快速的工业化和城市化

• 可经济增速一旦放缓，地价下跌，土地出让收入减少，累积的债务就会成为沉重的负担，可能压垮融资平台甚至地方政府。

• 

• 但要想在城市建设开发中引入银行资金，需要解决三个技术问题。第一，需要一个能借款的公司，因为政府不能直接从银行贷款；第二，城建开发项目繁复，包括自来水、道路、公园、防洪，等等，有的赚钱，有的赔钱，但缺了哪个都不行，所以不能以单个项目分头借款，最好捆绑在一起，以赚钱的项目带动不赚钱的项目；第三，仅靠财政预算收入不够还债，要能把跟土地有关的收益用起来。

• 城商行主要由地方政府控制。2015年，七成左右的城商行的第一股东是地方政府

• 因此地方政府往往掌控至少一家银行，方便为融资平台公司和基础设施建设提供贷款。

• 城投公司最主要的融资方式是银行贷款，其次是发行债券，即通常所说的城投债

• 但对城投债来说，这两个理论上的好处基本都不存在。第一，绝大多数城投债都在银行间市场发行，七八成都被商业银行持有，流动性差，风险依然集中在银行系统。第二，市场认为城投债有政府隐性担保，非常安全。

• 地方政府的债务究竟有多少，没人知道确切数字。账面上明确的“显性负债”不难算，麻烦主要在于各种“隐性负债”，其中融资平台公司的负债占大头

• 所估计的地方债务总额在2015年到2017年间约为四五十万亿元，占GDP的五六成，其中三四成是隐性负债

• 但是债务风险不能只看整体，因为欠债的不是整体而是个体。如果某人欠了1亿元，虽然理论上全国人民每人出几分钱就够还了，但实际上这笔债务足以压垮这个人。地方债也是一样的道理，不能用整体数字掩盖局部风险

• 要求官员树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任

第三节 招商引资中的地方官员

• 但“学而优则仕”的传统和价值观一直都在，且政府依然是我国最有资源和影响力的部门，所以每年公务员考试都非常火爆

• 所谓激励机制，简单来说就是“胡萝卜加大棒”：事情做好了对个人有什么好处？搞砸了有什么坏处？

• 地方主官任期有限，要想在任内快速提升经济增长，往往只能加大投资力度，上马各种大工程、大项目

• 上任头两年，基础设施投资、工业投资、财政支出往往都会快速上涨

• 而全国平均每年都有三成左右的地级市要更换市长或市委书记，所以各地的投资都热火朝天

• 所以在官员上任的前几年，土地出让数量一般都会增加。而新增的土地供应大多位于城市周边郊区

• 2016年之前，官员升迁或调任后就无需再对任内的负债负责，而新官又通常不理旧账，会继续加大投资，所以政府债务不断攀升。

• 出于政绩考虑，地方官员在基础设施投资方面常常偏重“看得见”的工程建设，比如城市道路、桥梁、地铁、绿地等，相对忽视“看不见”的工程，比如地下管网。所以每逢暴雨，“看海”的城市就很多

• 无论是公司还是政府，只要工作业绩不能百分百清楚地衡量（像送快递件数那样），那上级的主观评价就是重要的，与上级的人情关系就是重要的。

• 人情关系网依赖其中的关键人物，不确定性很大，有“一人得道鸡犬升天”，就有“树倒猢狲散”。

• 因此绝大多数政府工作人员最在意的激励并不是晋升，而是实际收入以及一些工作福利，包括工资、奖金、补助、补贴、实惠的食堂、舒适的办公条件，等等

• 任何一个组织，无论是公司还是政府，都不可能只靠外部奖惩来激励员工。

• 因此需要使命感、价值观、愿景等种种与内心感受相关的驱动机制

• 政府投资和土地金融的发展模式，一大弊端就是腐败严重。与土地有关的交易和投资往往金额巨大，且权力高度集中在个别官员手中，极易滋生腐败。

• 第一，腐败与经济高速增长长期并存。

• 第二，随着改革的深入，政府和市场间关系在不断变化，腐败形式也在不断变化。

• 第一类是“掠夺式”腐败，比如对私营企业敲诈勒索、向老百姓索贿、盗用挪用公款等，

• 第二类腐败是“官商勾连共同发财式”腐败。比如官员利用职权把项目批给关系户企业，而企业不仅要完成项目、为官员贡献政绩，也要在私下给官员很多好处。

• 所以腐败在一段时期内可以和经济增长并存。

结语

• 改革之道在于简政放权，从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。

第四章 工业化中的政府角色

• 现实世界没有黑白分明的“市场”和“政府”分界，只有利益关系环环相扣的各种组合

第五章 城市化与不平衡

• 大多数人的困境可以概括为：有心仪工作的城市房价太高，而房价合适的城市没有心仪的工作。

• 为什么房子这么贵？为什么归属感这么低？为什么非要孤身在外地闯荡，不能和父母家人在一起？

• 房价连着地价，地价连着财政，财政连着基础设施投资，于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了“一荣俱荣，一损俱损”的复杂关系。

• 支撑房价和地价的，是人的收入。

• 留守儿童、留守妇女、留守老人”

第一节 房价与居民债务

• 无论是发达国家还是发展中国家，房屋供需都与人口结构密切相关，因为年轻人是买房主力。

• 一个地区的土地面积虽然固定，但建造住宅的用地指标可以调整；同一块住宅开发用地上，容积率和绿化面积也可以调整。

• 但在二线城市，房价就比人均收入涨得快了；到了一线城市，房价涨幅远远超过了收入：

• 中西部房价虽低，但年轻人还是愿意到房价高的东部，因为那里有更多的工作机会和资源。

• 借钱给穷人买房就容易多了，既能缓解穷人的不满，让人人都有机会实现“美国梦”，又能抬高房价，让房主的财富也增加，拉动他们消费，创造更多就业，可谓一举多得。

• 房地产常被称作“经济周期之母”，根源就在于其内在的供需矛盾：一方面，银行可以通过按揭创造几乎无限的新购买力；而另一方面，不可再生的城市土地供给却有限。

• 房产占了家庭资产的近七成，其中六成是住房，一成是商铺。而在美国居民的财富中，72%是金融资产，房产占比不到28%。(15)中国人财富的压舱石是房子，美国人财富的压舱石是金融资产。这个重大差别可以帮助理解两国的一些基本政策，比如中国对房市的重视以及美国对股市的重视。

• 除非房价暴跌幅度超过首付比例，否则居民不会违约按揭，损失掉自己的首付。

• 像美国那样由房价下跌引发大量按揭违约，并触发衍生品连锁雪崩，再通过金融市场扩散至全球的危机，在我国不太可能会出现。

• 根本的解决之道还在于提高收入，尤其是中低收入人群的收入，鼓励他们到能提供更多机会和更高收入的地方去工作

第二节 不平衡与要素市场改革

• 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾

• 低收入人群想要提高收入，最直接的方式就是到经济发达城市打工，这些城市能为低技能工作（如快递或家政）提供不错的收入

• 换句话说，州与州之间虽然规模差别很大，但人均GDP差别很小，无论生活在哪个州，平均生活水平都差不太多。

• 因为人口密度高和市场需求大所带来的分工细化，这些工作在大城市的收入都不低。

• 至于教育、医疗等公共服务，缓解压力的根本之道是增加供给，而不是限制需求。

• 2019年末，上海60岁以上的老年人口共512万，占户籍总人口的35%

• 城市土地归国家所有，可以在市场上流转；农村土地归集体所有，流转受很多限制。

• 国家允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅

• 留守儿童、留守妇女、留守老人所带来的巨大社会问题。

第三节 经济发展与贫富差距

• “隧道效应”（tunnel effect），形容隧道中两条车道一动一静时，静的那条的焦虑和难耐

第六章 债务与风险

• 有一对年轻情侣，都在上海的金融行业工作，收入不错。研究生刚毕业没几年，算上年终奖，两人每月到手共5万元。他们对前途非常乐观，又到了谈婚论嫁的年龄，所以决定买房结婚。家里老人凑齐了首付，又贷了几百万元银行按揭，每月还款3万元。上海物价和生活费用不低，年轻人也少不了娱乐和应酬，还完房贷后存不下什么钱

第一节 债务与经济衰退

• 若房价下跌，老百姓感觉变穷了，就会勒紧裤腰带、压缩消费。东西卖不出去，企业收入减少，就难以还债，债务负担过高的企业就会破产，银行会出现坏账，压缩贷款，哪怕好企业的日子也更紧了

第二节 债台为何高筑：欧美的教训

• 所以要理解债务的增长，首先要理解银行为什么会大量放贷

• 全球银行危机的频率都与国际资本流动规模高度相关。

• 而以土地为抵押物的银行信贷也顺着土地价值起落

• 所以银行很少雪中送炭，却常常晴天送伞，繁荣时慷慨解囊、助推经济过热，衰退时却捂紧口袋、加剧经济下行

• 击鼓传花的游戏，传的是什么东西并不重要，只要有人接盘就行。

• 为保持美元的国际储备货币地位，美国的对外贸易可能需要常年保持逆差，以向世界提供更多美元

第七章 国际国内失衡

第一节 低消费与产能过剩

• 在那些土地供应受限和房价上涨快的地区，居民要存钱付首付、还按揭，储蓄率自然上升，消费下降。虽然房价上涨会增加有房者的财富，理论上可能刺激消费，降低储蓄，但大多数房主只有一套房，变现能力有限，消费水平主要还是受制于收入，房价上升的“财富效应”并不明显。所以整体上看，房价上升拉低了消费，提高了储蓄。(6

• 不充分”的一个重要方面，就是指老百姓收入占比不高，“获得感”不够。

• GDP由三大部分组成：消费、投资、净出口（出口减进口）

• 这些工程所带来的收入远远抵不上成本，结果就是债务越积越高。虽然修路时的GDP上升了，但实际资源是被浪费掉了。这种例子并不罕见。当下尚未将这些损失入账，但未来迟早会出现在账上

• 国内和国际是一体两面，国内失衡会导致国际失衡，而国际失衡反过来也可以导致国内失衡。

• 人们常说“外交是内政的延续”，从宏观角度看，对外贸易失衡也是内部结构失衡的延续。

第二节 中美贸易冲突

• 换句话说，只要全世界还信任美元的价值，美国就可以源源不断地用美元去换取他国实际的产品和资源，这是一种其他国家所没有的、实实在在的“挥霍的特权”

• 相比之下，对美国的技术冲击和挑战更加实实在在，这也是中美贸易冲突和美国技术遏制可能会长期化的根本原因

• 年轻人已非昔日吴下阿蒙，已经具备了挣钱的能力，势头很猛，未来可期，累积家底大约只是时间问题。

• 所以对后发国家来说，工业制造是科技进步的基础。

第三节 再平衡与国内大循环

• 因此地方政府加大教育、医疗等方面的民生支出，正是对“人力资本”的投资，长远看有利于科技进步和经济发展。

第八章 总结：政府与经济发展

• 所以在经济学理论研究与现实应用之间，常常存在着鸿沟。

• 经济落后的国家之所以落后，正是因为它缺乏发达国家的很多硬件或软件资源，缺乏完善的市场机制

第一节 地区间竞争

• 经济发展的核心原则，就是优化资源配置，提高使用效率，尽量做到“人尽其才，物尽其用”。实现这一目标要依靠竞争。

• 第二种是以地方政府为主，在设定经济发展目标之后，放权给地方政府，让它们发挥积极性，因地制宜，在实际工作中去竞争资源。这是一种自下而上的“块块”式的竞争模式。

• 属地管理”有利于地区性的政策实验和创新，因为毕竟是地方性实验，成功了可以总结和推广经验，失败了也可以将代价和风险限制在当地，不至于影响大局

• “工业化”最核心的一环就是把农民变成工人。这不仅仅是工作的转变，也是思想观念和生活习惯的彻底转变。

• 各地政府不仅要在市场上竞争，还要在官场上竞争。

• 将官员晋升的政治激励和地区经济表现挂钩

• 第一，缺乏真正的淘汰机制。地方政府就算不思进取，也不会像企业一样倒闭。政绩不佳的官员虽然晋升机会可能较少，但只要不违法乱纪，并不会因投资失败或经济低迷而承担个人损失。

• 而官员升迁则是“零和博弈”，晋升位置有限，甲上去了，乙就上不去。所以在地区经济竞争中会产生地方保护主义，

• 地方官员任期有限，必须在任期内干出政绩，且新官往往不理旧账，因此会刺激大干快上的投资冲动，拉动地区GDP数字快速上涨，不惜忽视长期风险和债务负担。

第二节 政府的发展与转型

• 因为随着国家越来越富裕，民众对政府服务的需求会越来越多，政府在公立教育、医疗、退休金、失业保险等方面的支出都会随之增加。

• 当今很多贫穷落后国家的共同点之一就是政府太弱小，可能连社会治安都维持不了，更无法为经济发展创造稳定环境。经济富裕、社会安定、政府得力是国家繁荣的三大支柱，缺一不可。

• 可收税从来都不容易，征税和稽查能力也需要长期建设

• 我国第一大税种是增值税，2019年占全国税入的40%；第二大是公司所得税，占24%。

• 与个人所得税相比，增值税的征收难度要小很多。一来有发票作为凭证，二来买家和卖家利益不一致，可以互相监督。理论上，卖家希望开票金额少一点甚至不开票，可以少缴税；而买家希望开票金额越大越好，可以多抵税。因此两套票据可以互相比对，降低造假风险。

• 经济落后的国家之所以落后，正是因为它缺乏先进国家完善的市场和高效的资源配置方式

• 地方分权竞争+中央协调”或“官场+市场”的模式，属于中国特色。

• 所谓强力政府，不仅在于它有能力和资源支持企业发展，也在于它有能力拒绝对企业提供帮助。

• 就拿经济合作与发展组织国家来说，在教育、医疗、社会保障、养老方面的政府平均支出占到GDP的24%，而我国只有13%

• 城市化是一个不可逆的过程，目前的土地和户籍改革都承认了这种不可逆性。在发展过程中遭遇冲击，回到乡村可能是权宜之计，但不是真正有效的长期缓冲机制。还是要在城市中建立缓冲机制，加大教育、医疗、住房等支出，让人在城市中安居乐业。

• “生产投资型政府”就要向“服务型政府”转型

• “服务型”政府实质上就是投资于“人”的政府。

• 扩大民生支出的瓶颈是地方政府的收入

• 中国目前缺乏属于地方的主体税种。以往依托税收之外的“土地财政”和“土地金融”模式已经无法再持续下去，因此要想扩大民生支出，可能需要改革税制，将税入向地方倾斜。目前讨论的热点方向是开征房产税。虽然这肯定是个地方税种，但改革牵一发动全身，已经热议了多年，也做了试点，但仍未实质推进。

第三节 发展目标与发展过程

• 但对于发展中国家而言，核心议题并不是良好的市场机制如何运行，而是如何逐步建立和完善市场经济体制。

• 但对发展中国家来说，提高生产率的关键不是探索未知和创新，而是学习已知的技术和管理模式，将更多资源尽快组织和投入到学习过程中，以提高学习效率。

• 当技术和生产率提高到一定水平之后，旧有的模式若不能成功转型为“探索创新模式”，就可能会阻碍经济进一步发展，“后发优势”可能变成“后发劣势”

• 我个人相信，如果“组织学习模式”不止一种，“探索创新模式”自然也不止一种，欧美模式不一定就是最优的模式。

• 这是个农民转变为工人和市民的问题，

• 在我国，可行的政策空间和演变路径受三大制度约束：农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度。

• 城市化才离不开“土地财政”和“土地金融”。

• 既要提高经济效率，也要保证做决策的人或权力主体的利益不受巨大损害，否则政策就难以推行。

• 可行的经济政策是各种利益妥协的结果

• 比如政治经济学中有个重要概念叫“精英俘获”（elite capture），一个例子就是地方政治精英被地方利益集团俘获，损害民众利益。

• 经济发展必然要改变旧有的生活方式，重新分配利益，所以必然伴随着矛盾和冲突

结语

• 无论是理论家还是实践者，“实事求是”和“具体问题具体分析”都是不会过时的精神。